Responsabilidad Patrimonial de la administración provocados por obstáculos en la calzada, por acción a terceros

Jose Domingo Monforte. Sepin (Octubre 2005). Abogado especializado en Responsabilidad Civil. Director de Domingo Monforte Abogados Asociados.

1.- Régimen General de la Responsabilidad Patrimonial. Planteamiento de la cuestión y su problemática

Para la aproximación jurídica a la problemática que vamos abordar, es conveniente recordar los fundamentos y marco legal que conforman, el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

La Constitución consagra en el artículo 106.2 el derecho de los ciudadanos a ser resarcidos por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Este régimen venía recogido ya en otras normas preconstitucionales y ha sido desarrollado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La citada disposición normativa recoge el derecho de los particulares a ser indemnizados por las administraciones públicas de las lesiones sufridas en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En continuidad legislativa con la reforma operada, por la Ley Orgánica 6/1998 de 13 de Julio, en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

Los requisitos que posibilitan el éxito de la pretensión resarcitoria, se encuentran normativizados, y han sido desarrollados e interpretados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Y parten de la existencia y efectividad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; que el daño o lesión patrimonial producido al reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en relación causal adecuada, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir decisiva y exclusivamente, alterando el nexo causal, ausencia de fuerza mayor; y que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. El ejercicio de la acción deberá ser ejercitado en el plazo de un año desde que se produjo el hecho. Favoreciendo jurisprudencialmente la interpretación restrictiva del instituto de la prescripción ante la pugna de los principios de seguridad jurídica y de justicia intrínseca.

Estamos ante un régimen de responsabilidad objetiva o de resultado, que aparentemente prescinde de la culpa o negligencia en la acción u omisión de los servicios públicos. Debiendo en consecuencia acoger la pretensión indemnizatoria, cuando se pruebe la conexión causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el daño o lesión patrimonial. La justificación de este régimen jurídico de responsabilidad, se sitúa dentro de las garantías propias del Estado de Derecho, en la necesidad de que el ciudadano no soporte las consecuencias lesivas o dañosa de la actuación administrativa cuya finalidad principal es perseguir el interés general.

El planteamiento de la cuestión sujeta a estudio, se centra en los hechos de circulación con resultados lesivos, que encuentran la causa generadora del daño, en la presencia de obstáculos en la calzada por acción de terceros. La complejidad y dificultad proviene de la interferencia de dicho tercero ajeno, en el proceso causal que debe conectar el daño efectivo con el funcionamiento del servicio publico, ante el argumento general defensivo de la Administración, de la ruptura causal cuyo efecto o consecuencia legal es la exoneración de responsabilidad.

2.- Título de imputación de responsabilidad. Y evolución Jurisprudencial

Las competencias que asume la Administración en materia de ordenación del tráfico, entre cuyos cometidos se halla la vigilancia de las condiciones de seguridad y la adopción de medidas para su salvaguarda, Art. 57.2 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de Marzo por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial,: «la autoridad encargada de la regulación del tráfico será responsable de la señalización de carácter circunstancial en razón de las contingencias del mismo y de la señalización variable necesaria para su control, de acuerdo con la legislación de carreteras».,la hacen potencialmente responsablemente ante la disfuncionalidad del servicio en el cumplimiento de los deberes inherentes aquí implicados, norma que se debe poner en concordancia con el art. 139 del Reglamento General de Circulación de 17 de Enero de 1.992, «Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales». La jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance específicos de los normados deberes, razonándolos sobre la base de la consecución de las mejores condiciones de seguridad posibles en el empleo de una adecuada señalización, lo que constituye en realidad un concepto jurídico indeterminado cuyo contenido habrá que determinar teniendo en cuenta las circunstancias concretas concurrentes--Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1995, Ar. RJ 2435, o del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 13 de octubre de 1998, Ar. RJCA 3879-, lo que «conduce necesariamente a la fijación de los niveles exigibles de eficiencia para la disminución de los riesgos…; estándar que está en función del desarrollo de la Administración Pública y de la sociedad donde se centra su actividad al servicio objetivo de los intereses generales» –Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 5 de noviembre de 1998, Ar. RJCA 4996-

Esta es la base normativa y jurisprudencial sobre la que se debe dar respuesta a las alteraciones procedentes de situaciones de riesgo de carácter excepcional, derivadas de actuaciones dolosas o culposas de terceros o de sucesos de carácter fortuito, para evaluar la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración, ante la presencia de cualquier objeto agente de riesgo sobre la calzada- animales muertos-manchas de combustible, objetos abandonados etc-

En un primer momento la jurisprudencia de nuestros tribunales venía rechazando sistemáticamente las reclamaciones cuando se apreciaba que en el nexo de causalidad había interferido la conducta de una tercera persona aunque juntamente con dicha conducta concurriera a la producción del daño la actividad de la propia administración, por entender que la relación de causalidad debía ser además de directa, exclusiva.

Posteriormente, la jurisprudencia matizó esta inicial radical postura y, actualmente se vienen aceptando soluciones cuyo punto de partida se encuentra, en la valoración del actuar circunstancial de la Administración- pues el actuar de la Administración puede operar de forma mediata, como un nexo causal eficiente, y aún admitiéndose que la intervención del tercero incide en el proceso causal, siendo la causa inmediata del daño producido, ello no exonera sin más de responsabilidad civil a la Administración, pues ésta será responsable cuando su actuación se constituya en causa mediata del mismo y puede constituirse en la causa eficiente del mismo, (Sentencias del TS de 8 de octubre 1.986 y de 11 de febrero de 1.987), consolidándose de esta forma una línea jurisprudencial que ya se perfiló con la Sentencia del TS (Sala 3ª) de 17 de marzo de 1.993 que vino a establecer que “ni el puro deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar responsabilidad patrimonial de la Administración por su inactividad cuando el proceso causal de los daños haya sido originado por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de un tercero exime de responsabilidad a la Administración cuando el deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso concreto…”, y posteriores Sentencias también del TS como las de 27 de noviembre de 1.997 o de 7 de octubre de 1.997, señalándose en ésta última que “el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de la Administración ha de dirigirse a dilucidar si dentro de las pautas de funcionamiento de la actividad de servicio público a su cargo se incluye la actuación necesaria para evitar el menoscabo, y para sentar una conclusión en cada caso hay que atender no sólo al contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la Administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la CE en la actuación administrativa”.

La causa eficiente del daño, que posibilitará el éxito de la pretensión resarcitoria frente a la Administración, habrá de fundarse en relación o bien a una inactividad de la Administración por omisión de su deber de mantenimiento, conservación y vigilancia de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico; Resulta interesante sobre este particular, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Canarias, Las Palmas, núm. 613/2003 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 8 noviembre, que somete a enjuiciamiento, la responsabilidad del Cabildo Insular, ante daños causados por desprendimiento de rocas, analizado el vínculo causal entre la lesión y el agente, esto es, entre el acto dañoso-las piedras en la carretera y los deberes inherentes a la Administración Pública, que se defiende manifestando la existencia de señales que advertían el peligro de desprendimiento, se rechaza el motivo de oposición fundamentalmente en base al siguiente razonamiento: “……. en cualquier caso, la referida señal tiene como finalidad advertir de lo que puede suceder (apartado 1 del artículo 149 citado) pero no protege del desprendimiento ni lo evita, función que corresponde a la Administración Pública que tenga a su cargo el servicio de mantenimiento y cuidado de la carretera de que se trate, y tampoco exime a tal Administración de dicha obligación y de la correspondiente responsabilidad por el funcionamiento -da igual que sea normal o anormal- del servicio público de conservación y cuidado de la mencionada vía…·”, o bien en relación a la ineficacia de la Administración en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas por la actuación de ese tercero mediante la eliminación de la fuente de riesgo, o en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales de advertencia del peligro en la calzada. La doctrina del Consejo de Estado es coincidente, al mantener en sus dictámenes, a sensu contrario que el deber de vigilancia que recae sobre la Administración “»…no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito (dictámenes del 4250/96, de 19 de diciembre; 2149/97, de 5 de junio; 3859/97, de 24 de julio: 4346/97, de 2 de octubre, etc.)».

En consecuencia, sólo cabrá imputar responsabilidad a la Administración cuando el daño producido, pese la intervención de tercero generador del riesgo, su causación haya sido consecuencia de la omisión por parte de aquélla de su deber de mantenimiento y conservación de la calzada y muy concretamente, la omisión de su deber de detectar con la mayor premura posible la existencia de un obstáculo en la calzada, o caso de que hubiera sido detectado a tiempo, por el incumplimiento del deber de señalización del peligro y restauración inmediata.

Debiendo discriminarse el hecho generador de responsabilidad, en función del actuar de ésta, de ahí que no todo obstáculo en la calzada motivado por la acción de un tercero y originador de un daño implica el nacimiento de responsabilidad de la Administración, pues la mera existencia de un obstáculo en la calzada causante del daño no es por sí misma fuente de responsabilidad patrimonial de la Administración, sino que ello sucederá solo en los supuestos en que el daño aún dándose la intervención del tercero en su causación, se dé una conducta omisiva, bien por la tardanza en la detectación del potencial riesgo obstáculo en la calzada, o falta de la diligencia precisa en su actuar, ante la excesiva dilación en la adopción de medidas que lo eviten. Criterio que conforma la doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que al enjuiciar pretensiones de indemnización planteadas por víctimas de accidentes similares, ha rechazado en varias ocasiones las reclamaciones formuladas, declarando que «la intervención en el hecho causante del accidente de un tercero desconocido pero ajeno a la Administración que ocasionó consciente o inadvertidamente la situación de peligro generadora del daño […] rompe ese preciso carácter directo entre el actuar administrativo y el perjuicio ocasionado […] y sólo queda como vía de posible responsabilidad de aquélla, la omisión de la vigilancia debida a la carretera […], y sobre esto se ha de decir, que si bien es cometido del organismo correspondiente la vigilancia de las carreteras para mantenerlas útiles y libres de obstáculos de todo tipo que impidan o dificulten su uso con las debidas garantías de seguridad y conste en el expediente que tal función de policía se realizaba en aquella zona en la forma habitual, la naturaleza indicada del factor causante del accidente y la posibilidad de que se hubiera producido poco antes de ocasionarse aquél, hace que por muy estricto concepto que se tenga de esa función de vigilancia, no quepa imputar a la Administración en el caso de autos incumplimiento de aquélla o cumplimiento defectuoso de la misma, por no eliminar perentoriamente y con toda urgencia una mancha de aceite, que en un momento determinado se puede producir de forma tan repentina como impensable..”

3.- Reglas procesales sobre la carga de la prueba y su distribución

Partiendo de los principios que informan nuestro ordenamiento jurídico en materia de distribución de la carga de la prueba, cada parte soportará la carga de probar los hechos constitutivos de su pretensión, y de la relación causal, y sin perjuicio de que dicha regla pueda intensificarse o alterarse según los casos en aplicación del principio de buena fe procesal mediante el criterio de la facilidad probatoria, la carga de la prueba de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño producido corresponde al perjudicado, de forma que será éste quién deba acreditar no sólo las cuestiones de hecho determinantes de la existencia, de la antijuridicidad, del alcance y de la valoración del daño ocasionado, sino también del sustrato fáctico de la relación de causalidad que permita la imputación de responsabilidad a la Administración, esto es, que la Administración titular del servicio tardó mucho tiempo en apreciar la existencia del obstáculo en la calzada, o para el caso de que se hubiera apreciado a tiempo, que la Administración titular del servicio tardó excesivo tiempo en señalizar el peligro o restaurar la seguridad de la vía; la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco núm. 86/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, de 11 de febrero de 2005, aborda el problema de la carga de la prueba del proceso causal, como deber procesal del perjudicado, resolviéndolo en línea con lo antecedentemente razonado, bajo los razonamientos siguientes: El supuesto fáctico que se enjuicia, tiene como base accidente de tráfico sufrido por motorista al colisionar con una valla que se encontraba en la calzada, desestimando la pretensión, ante la falta de determinación probatoria del defectuoso funcionamiento del servicio publico que se constituya como causa mediata de la producción del hecho (prontitud de respuesta del servicio):

“Podemos, en consecuencia, entender acreditado que el elemento desencadenante del siniestro fue la presencia en la calzada de una valla, contra la que colisionó D. Javier, sufriendo tanto daños materiales en su motocicleta, como físicos en su persona, bien que no con el alcance que se dice en la demanda, al resultar la prueba presentada notoriamente insuficiente para acreditar la vinculación de los desperfectos de la motocicleta con el siniestro enjuiciado, así como el periodo de incapacidad por el que se reclama.

Tampoco aporta prueba la recurrente, ni siquiera plantea hipótesis alguna sobre la titularidad de la valla y la forma y el momento en que llegó a quedar depositada sobre la calzada, datos sin que los que no puede establecerse la imputación de responsabilidad pretendida por, culpa in vigilando» de la Administración demandada.

Al efecto únicamente contamos con el informe del Técnico municipal, incorporado a las actuaciones, del siguiente tenor literal, se desconoce la titularidad de la valla, al no localizarse ninguna valla en la zona del accidente. En la citada fecha había vallas de titularidad municipal correctamente depositadas en las inmediaciones de la zona en la que se produjo el accidente, al ser víspera del día de Santo Tomás, día festivo en Mondragón. No obstante, no se tiene conocimiento de que ninguna valla municipal desapareciera de la zona de depósitos anteriormente citada».

De ese informe, y dada la ausencia de prueba en contrario, puede deducirse que el depósito de la valla en cuestión sobre la calzada vino provocado por la intervención de un tercero ajeno al servicio público, que constituye a su vez la causa directa e inmediata del siniestro.

Sentado lo anterior, resta por dilucidar si la permanencia del obstáculo sobre la calzada responde a una situación de defectuoso funcionamiento de los servicios municipales de vigilancia y mantenimiento vial, por falta de eficiencia en la función de restaurar las condiciones de seguridad, lo que habría de determinar la imputación a la Administración municipal de la responsabilidad por contribuir al daño causado. O alternativamente, si en razón de las circunstancias concurrentes, la presencia del referido obstáculo sobre la calzada en el momento de producirse el siniestro, no resultaba evitable mediante un servicio público cuyo funcionamiento se adaptara al estándar de eficiencia razonablemente exigible. A cuyo efecto, resulta necesario establecer alguna conclusión sobre el tiempo transcurrido entre la presencia del obstáculo sobre la calzada y el momento en el que se produce el accidente. Este dato se erige en un hecho cuya prueba o ausencia de prueba resulta determinante para establecer si el funcionamiento circunstancial del servicio administrativo que tiene encomendado el mantenimiento de la carretera y, por tanto, las labores de restauración de las condiciones de seguridad que afecten a la calzada, ha operado o no como causa eficiente del siniestro.

La acreditación de la existencia de un obstáculo sobre la calzada de una carretera cuyo mantenimiento corresponde a la Administración demandada y de su relación causal con el daño patrimonial producido no colma el cumplimiento del deber procesal que corresponde a la parte demandante en la carga de alegar y probar. Este deber, de conformidad con lo anteriormente razonado, ha de alcanzar a la afirmación y al esfuerzo de acreditación (moderado por el criterio de la facilidad de la prueba) de aquellos hechos que, a juicio de la parte, sin perjuicio de la no controvertida intervención del tercero al que se atribuye la presencia del obstáculo en la calzada, expliquen de qué manera el defectuoso funcionamiento del servicio público actúa como una causa mediata en la producción de la lesión: así, mediante la afirmación y la aportación del esfuerzo probatorio sobre el eventual déficit en los recursos dirigidos a vigilar la presencia de situaciones de riesgo que afecten al cumplimento de los deberes administrativos de conservación y mantenimiento de los elementos de la carretera, o sobre el eventual defecto de eficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas.

Toda vez que la recurrente en su demanda no propone prueba al respecto, ni tan siquiera efectúa alegación alguna en las dos líneas indicadas, no puede entenderse acreditada la existencia de nexo causal eficiente entre la actuación omisiva de la Administración y el daño reclamado, dada la ausencia de elementos probatorios que permitan concluir que transcurrió un tiempo suficiente como para establecer que el siniestro hubiera podido evitarse mediante una actuación administrativa desarrollada dentro del nivel de eficiencia en el rendimiento del servicio de carreteras exigible de la Administración demandada.

Lo expuesto conduce inexorablemente a la desestimación del recurso.”

En tanto que la carga de la prueba de la incidencia, como causa eficiente de la acción del tercero corresponderá a la Administración titular del servicio, así como la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estandar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo derivadas de la acción del tercero y para reparar sus efectos dañosos.

Doctrina jurisprudencial contenida entre otras, por las Sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco de 6 de junio de 2.003, del TSJ de Canarias 24 de abril de 1.997, o de la Audiencia Nacional de 16 de julio de 2.002.

4.- Conclusión final

La tensión en la relación causal que provoca la actuación de un tercero, no determinará la exención de responsabilidad, siendo determinante para formar el juicio de responsabilidad, la prueba del actuar omisivo de la Administración, que podrá fundarse en la dilación habida en la detectación del riesgo o en la adopción de medidas para su evitación. Inactividad que opera como causa mediata del daño, y se constituye en causa eficiente del mismo, y en consecuencia hace acreedora de responsabilidad a la Administración.

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