Restauración de la legalidad urbanística. Problemática de la prescripción. Consolidación constructiva

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Publicado en Law&Trens el 23 de agosto de 2022

Área de Derecho Administrativo de DOMINGO MONFORTE Abogados Asociados.

De una forma sencilla, podría decirse que la restauración de la legalidad tiene la finalidad de devolver la legalidad urbanística a la situación planteada cuando se esté realizando o se haya ejecutado un acto que requiera licencia urbanística, sin que haya sido otorgada o, en su caso, sea necesaria una orden de ejecución. Por protección de la legalidad urbanística se entiende el conjunto de medidas y potestades de que dispone la Administración urbanística con competencias en la materia, en los supuestos de incumplimiento de la legalidad formal o material urbanística con el fin de restaurar el orden jurídico infringido y la reposición de la realidad física alterada.

El procedimiento destinado a restablecer la legalidad urbanística (que se inicia con un requerimiento de legalización y puede finalizar, si aquella no se solicita o no se obtiene, con la orden de demoler lo construido ilegalmente, para restituir la realidad física al estado en que la misma se encontraba antes de producirse la transgresión) es compatible y distinto de la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. En este sentido, la  Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, entre otras muchas, en su Sentencia de 12 de julio de 2012 declaró que:  “La coercibilidad de la norma urbanística se disocia así en estos dos mecanismos de protección conectados entre sí y compatibles entre ellos pero perfectamente diferenciables y diferenciados, sin que su dualidad infrinja, como es obvio, el principio » non bis in ídem» y sin que sea necesario esperar a que concluya el primero para iniciar o tramitar el segundo”.

Como vemos, se parte de una actuación ilegal, ya sea desde un punto de vista sustantivo (por no ajustarse al ordenamiento urbanístico la obra o uso en ejecución), o por contravenir el orden formal (se están efectuando sin título habilitante que lo autorice). De ahí que cobre especial relevancia el plazo preclusivo, esto es, la vía de escape de  la prescripción, su aplicación, plazo y el dies a quo para su cómputo. Forma criterio cierto de la cuestión  la STSJ de la Comunidad Valenciana nº 272/2022, de 28 de abril, que aborda y resuelve la cuestión. En ella se plantea, en un supuesto de restauración de la legalidad urbanística en la que por la Administración se pretende la demolición de lo construido por el particular en suelo no urbanizable, cuál es el plazo que debe considerarse de aplicación para considerar si ha prescrito el plazo que tiene la Administración para exigir dicha restauración.

En el supuesto enjuiciado, el particular consideraba que a la Administración le había prescrito la facultad de exigir la restauración pues la construcción y sus sucesivas ampliaciones se hicieron en 2004 y 2005 y que, en consecuencia, le era de aplicación el plazo de 4 años previsto en la anterior normativa. En este sentido, tenemos que apuntar que por la Ley 16/2005, de 30 diciembre, Urbanística Valenciana, se estableció un plazo general de 4 años, salvo que las actuaciones afectaran a terrenos calificados como zonas verdes, viales, espacios libres o de uso dotacional público, en terrenos o edificios de dominio público o incluidos en el inventario general de Patrimonio Cultural Valenciano, o a suelo no urbanizable, en los que se establece que el plazo para el ejercicio de la orden de restauración es imprescriptible, esto es, no existe plazo, pudiendo ejercitarse por la Administracion en cualquier momento. (Imprescriptibilidad que se mantiene en la normativa actual).

La Sala, como ya declaró en Sentencias anteriores, parte de la inexistencia de una norma de derecho transitorio que determine el alcance de la modificación del plazo de prescripción de dicha acción y, en consecuencia, acude al régimen general de las disposiciones transitorias del Código Civil y a la doctrina de Roubier sobre los efectos retroactivos de las normas, y con base a ello determina que el principio general es la irretroactividad de las normas, de modo que la nueva norma no puede perjudicar los derechos adquiridos de acuerdo con la normativa anterior que se deroga, salvo que la propia nueva norma establezca lo contrario.

Con base a ello determina que la cuestión clave para la aplicación de dicha nueva normativa estará en que el actor debe acreditar que la construcción, en el momento del cambio de normativa, estaba “consolidada”. Es decir, que tuviera una antigüedad superior a 4 años a contar desde su completa conclusión. Si ello era así, no podría aplicarse el nuevo plazo porque el actor habría consolidado su derecho conforme la normativa anterior y patrimonializado la construcción. Por lo que a la Administración le habría prescrito la posibilidad de exigir la restauración de la legalidad.

Por el contrario, si la actuación edificatoria o de uso de suelo no hubiera finalizado o estuviera todavía en ejecución, ésta quedará sujeta al nuevo plazo establecido en la norma y, en consecuencia, no estaría prescrito pudiendo la Administración exigir la restauración de la legalidad urbanística.

Con base a dicha exposición, en la que cita doctrina de la propia Sala y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y, atendiendo a la normativa de aplicación en dicho momento temporal, el Tribunal considera que en ningún caso habría quedado prescrita la potestad de la Administración para ordenar la restauración ya que se trata de un suelo no urbanizable “al que la ordenación urbanística atribuye una especial protección» y, por tanto, la acción es imprescriptible. En definitiva, las obras ilegales en suelo de especial protección no prescriben porque no se aplica la limitación del tiempo.

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