Publicado en Diario La Ley el 10 de julio de 2018.
Mª Carmen Escriche Monzón. Abogada especializada en Derecho Administrativo.
I.- Definición y regulación.
La contaminación acústica se define como el exceso de sonido que altera las condiciones normales del ambiente en una determinada zona.
La Organización Mundial de la Salud, ya en el año 2012, en un estudio sobre el ruido del tráfico, calificó la contaminación acústica como una amenaza para la salud pública, afirmando que el ruido es la segunda causa de enfermedad por motivos ambientales, tras la polución atmosférica.
La Directiva nº 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, establece como principio básico de la misma el alcanzar un elevado grado de protección en materia de medio ambiente y salud, calificando el ruido ambiental como uno de los mayores problemas medioambientales de Europa. Directiva que en su artículo 1 define su objeto como el de establecer un enfoque común destinado a evitar, prevenir y reducir los efectos nocivos del ruido, y las molestias de exposición al ruido ambiental, y que entró en vigor en la fecha de su publicación en el DOCE el 18 julio de 2002.
Como consecuencia de la Directiva, se dictaron en el ámbito estatal varias Leyes y Reglamentos para regular una materia sobre la que hasta dicho momento había cierto vacío legal, si bien los perjudicados acudían para la defensa de sus derechos a la prohibición de inmisiones ilegítimas a través de la responsabilidad por culpa extracontractual (artículos 1902 y 1903 del Código Civil), o bien a través de la protección del copropietario que otorgaba la ley de arrendamientos urbanos y la prohibición de actividades molestas o insalubres.
La Ley del Ruido, que se dicta en el año 2003 (Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido), en su Exposición de motivos ya recogía el vacío normativo y la necesidad de protección frente a la contaminación acústica desde un punto de vista global y no de protección local. Normativa que posteriormente se ha visto desarrollada por distintos Reales Decretos, entre los que destacan el Real Decreto 1513/2005, de 16 de diciembre, de Evaluación y Gestión del Ruido Ambiental; Real Decreto 1367/2007, de 19 octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas; Real Decreto 1371/2007, de 19 octubre, por el que se aprueba el documento básico «DB-HR Protección frente al ruido» del Código Técnico de la Edificación y se modifica el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.
Por su parte, en términos similares, las Comunidades Autónomas han aprobado normativa de protección sobre el ruido .
II.- Protección constitucional frente al ruido: doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humano y del Tribunal Constitucional.
En el ámbito del Tribunal Constitucional hay dos sentencias esenciales en materia de protección contra el ruido. La primera, la Sentencia nº 119/2001 del Tribunal Constitucional, FJ 6 , y la segunda Sentencia, la nº 16/2004 de 23 de febrero, que siguiendo la doctrina ya sentada en la Sentencia anterior, considera que el ruido cuando se produce en términos que sobrepasan los niveles normales, puede afectar al derecho a la integridad física y moral ex art. 15.1 CE, y que una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida.
El Tribunal Constitucional declara que el ruido “puede llegar a representar un factor psicopatógeno y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos..”, y que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruido afecta a la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas).
En definitiva, el Tribunal Constitucional, siguiendo la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, determina que la exposición continuada a un nivel intenso de ruido puede originar graves daños a la salud de las personas, y que esta situación vulnera el derecho a la integridad física y moral constitucionalmente garantizada en el art. 15 CE, por lo que cuando dicha exposición o saturación acústica que deba soportar una persona sea consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, y rebase el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave o inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho a la integridad física o moral garantizado en el art. 15 CE.
Por su parte, el Tribunal Supremo, Sala Primera, en Sentencia de 5 marzo 2012 (ROJ 1606/2012), y con cita en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos humanos (Sentencia 16 noviembre 2004 Moreno Gómez contra España) determina que, conforme el art. 8 del Convenio de Roma, el individuo tiene derecho al respeto a su domicilio, concebido no ´solo como el derecho a un espacio físico, sino también el derecho a disfrutar, con toda tranquilidad, de dicho espacio. En consecuencia, el atentar contra el derecho del respeto al domicilio no supone sólo una vulneración material y corporal, como la entrada en el domicilio de una persona no autorizada, sino también una vulneración inmaterial o incorporal, como los ruidos, las emisiones, los olores y otras injerencias, y si la vulneración es grave, puede privar a una persona de su derecho al respeto del domicilio puesto que le impide disfrutar del mismo.
Y sigue diciendo el Tribunal que aunque el artículo 8 tiene, fundamentalmente, por objeto prevenir al individuo contra las injerencias arbitrarias de los poderes públicos, puede igualmente implicar la adopción por estos de medidas que traten de respetar los derechos garantizados por este artículo hasta en las relaciones entre los propios individuos.
III.- De las vías de acción.
Como ya hemos anticipado, el particular puede exigir la efectividad y protección de dichos derechos a la Administración.
Dicha reclamación puede dirigirse, como decíamos, frente al causante del mismo , o bien frente a la Administración para que ejerza sus funciones de protección y vigilancia.
Protección que, en el ámbito administrativo, se centra en un primer momento en la formulación de reclamaciones y solicitudes a los Ayuntamientos para que ejercite sus competencias de control sobre las licencias de actividades calificadas y de policía ambiental. Y ello para que, en caso de no tener un resultado favorable, tras agotar la vía administrativa, pueda el particular acudir a la vía judicial a través de los Tribunales de lo contencioso-administrativo. Reclamación que podrá ejercitarse por la denuncia ante la inactividad de la Administración y la dejación de funciones en materia de vigilancia, control y protección; por el procedimiento de protección de derechos fundamentales o, bien por vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración.
a).- Inactividad de la Administración.
Hasta hace poco, era una práctica constante la desidia de la Administración Local en la defensa del ciudadano, permitiendo y tolerando actividades altamente nocivas como lo son la zonificación y espacios de los que se apropian para lo que se conoce como “botellón”, locales de ocio nocturnos donde la música supera los niveles permitidos a altas horas de la madrugada, así como el ruido de vehículos de motor y gente que se concentra en las puertas, producen unos efectos aditivos sonoros para los vecinos que habitan en los inmuebles próximos y en los aledaños, realmente insoportables.
Tras largos procesos, calvarios procesales trufados de tiempos de espera, los tribunales del orden contencioso-administrativo han venido condenando a los Ayuntamientos por la pasividad en el control de la actividad acústica y su inactividad en el ejercicio de las competencias atribuidas en materia de policía ambiental dejando prácticamente vacío de contenido el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado recogido en el artículo 45 de la Constitución, norma que, “no es meramente programática sino directa e inmediatamente aplicable..”, como declara la STS de 17 enero 1991 (EDJ 1991/371), Ponente: Sr. González Navarro.
España ha merecido crítica y condena por la violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos por contaminación acústica. Doctrina que ha sido asumida por nuestro Tribunal Supremo, que estima la posibilidad de la vulneración de los derechos fundamentales recogidos en los artículos 15 y 18 de la Constitución en los supuestos de emisión de ruidos, aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas.
La Sentencia de 7 diciembre de 2011, dictada en el recurso de casación 377/2008, ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, declara: «La jurisprudencia consolidada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) ha puesto de manifiesto, desde el caso López Ostra contra España de 9 de diciembre de 1994, que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales, aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden privarlas del disfrute de su domicilio y, en consecuencia, atentar contra su derecho al respeto de su vida privada y familiar en los términos del art. 8.1 del Convenio Europeo para la protección de los derechos fundamentales. En la sentencia de 16 de noviembre de 2004 (caso Moreno Gómez contra Reino de España) recuerda el TEDH que «atentar contra el derecho al respeto del domicilio no supone sólo una vulneración material o corporal, como la entrada en el domicilio de una persona no autorizada, sino también una vulneración inmaterial o incorporal, como los ruidos, las emisiones, los olores y otras injerencias. Si la vulneración es grave, puede privar a una persona de su derecho al respeto del domicilio puesto que le impide disfrutar del mismo».
b).- Protección de derechos constitucionales.
Es destacable, igualmente, en cuanto a la protección administrativa de los derechos de los ciudadanos, la Sentencia del TSJ Andalucía (Sevilla) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 29-10-2001, rec. 949/1998, que determina que no basta con regular mediante las oportunas ordenanzas la protección del medio ambiente, la prohibición de venta de alcohol fuera de los establecimientos que tengan licencia o la limpieza de los lugares públicos, sino que es necesario poner los medios adecuados para hacer efectiva dicha normativa, impidiendo que se sobrepasen los límites, y con ello, se infrinja el derecho de los vecinos al descanso.
Por su parte, la reciente Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana Sala de lo Contencioso-Administrativo de 4 marzo 2016, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, S 4-3-2016, nº 188/2016, rec. 1423/2011 (EDJ 2016/98156), desestima el recurso interpuesto por la Administración demandada en un supuesto de inactividad administrativa, al afirmar la Sala que la prueba pericial es determinante de que los niveles del ruido del local superan, en una proporción desmedida, los límites máximos autorizados y su inmisión a lo largo del tiempo es innegable, siendo correcta la valoración de la prueba practicada. Igualmente se declara probada la inactividad municipal que pese a conocer como conocía la existencia de un notable foco, (en relación con los particulares), de contaminación acústica y ello no obstante, no realiza la actividad necesaria para impedirlo, que no era otra que el inmediato cierre del local, impidiendo su apertura hasta que se le hubiera dotado, (si es que era posible), de las estructuras y condiciones acústicas necesarias para impedir la transmisión de ruido , protegiendo con ello los derechos fundamentales de los apelados.
“La inactividad de la Administración es manifiesta y burda pues, se intenta a través de manifestaciones inútiles, escamotear una inactividad fundamental, que permite la continuación de la actividad ilegal por su polución sonora.
Contaminación acústica que, fue denunciada por la actora ya en febrero de 1979, aunque la prueba evidente de su constancia procede de la pericial acústica de octubre de 2003, por lo que al menos, desde esta última fecha, las carencias y pasividades de la corporación han sido notables.
Por otra parte, en la instancia la estimación ha de considerase como total, pues se estima la demanda por inactividad de la administración, lo que constituye el eje de la acción que acometen los actores. El resto de los pedimentos son pura redundancia de las obligaciones legales del Ayuntamiento, que está obligado a velar por la salud de sus conciudadanos, impidiendo contaminaciones acústicas como las que aquí examinamos, de manera que siempre estará obligado a cumplir y hacer cumplir la norma legal sobre control de ruidos; a iniciar las actuaciones necesarias para prevenir situaciones de ilegalidad; y a vigilar las actividades que en este sentido se materialicen. Todo esto, son competencias irrenunciables de la Corporación, que debe actualizar, porque la ley lo exige, no porque el actor lo pida.
c).- Responsabilidad patrimonial.
La tercera vía es la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración al amparo del art. 106.2 CE y artículo 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 octubre de Régimen Jurídico del Sector público (antes art. 139 y siguientes de la Ley 30/92, de 26 noviembre, de RJAP-PAC).
La base de la responsabilidad es igualmente la pasividad e inactividad de la Administracion en el ejercicio de sus facultades de control y vigilancia.
La Sentencia del TSJ de Castilla y León, Sala de lo Contencioso de 12 noviembre 2015 (Sentencia nº 2581/2015, rec. 64/2015 EDJ 2015/232233), desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento demandado y confirma la Sentencia dictada en los siguientes términos:
“… son plenamente acertadas las siguientes conclusiones de la sentencia recurrida: «Por todo ello y consecuencia, acreditada la realidad de los ruidos, la relación de causalidad entre éstos y la pasividad e inactividad del Ayuntamiento demandado constatada la recepción de ruidos en la vivienda de los actores superando los dB señalados como límite máximo en la Ley del ruido y así procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada en virtud de los arts. 106 de CE, 54 de la Ley 7 de 1985, de 2 de abril, de Bases del régimen local y 139 y 145 de la Ley 30/1992 y en consecuencia procede estimar que la resolución impugnada no resulta conforme a derecho, al concurrir en este caso los requisitos exigidos legal y jurisprudencialmente establecidos para que nazca dicha responsabilidad expuestos en el Fundamento de derecho segundo de esta sentencia»…
Condenas y responsabilidad que en todos los supuestos mencionados se determinan judicialmente con base y fundamento en el deber legal de actuación y protección que tiene la Administración, y la acreditada dejación de funciones o inactividad por parte de ésta, con lesión de los derechos de los particulares.
En conclusión, hoy la doctrina pacífica de nuestros Tribunales sanciona la inactividad e inacción de la Administración (en otros tiempos inimaginable), por esa dejación en el ejercicio de sus facultades y deberes de control de cumplimiento de la normativa, que es exigible no sólo para con terceros sino también a la propia Administración en el cumplimiento de sus deberes. Cuando este incumplimiento provoca un daño para el particular que ve lesionados sus derechos constitucionales (derecho a la intimidad, inviolabilidad del domicilio, integridad física y moral) nace el deber de indemnizar de la Administración. Indemnización que se fijará atendiendo a los criterios legales y jurisprudenciales, ex. art. 34 la Ley 40/2015, de 1 octubre.
Sin embargo, pese a que contamos con los mecanismos legales para la exigencia de la responsabilidad de la Administración, los procesos son costosos con tiempos de espera y dilaciones excesivas y las indemnizaciones, en consecuencia, no consiguen el efecto reparador del daño ni el efecto disuasorio de evitar este tipo de conductas permisivas por parte de la Administración.
-La Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Protección del Medio Ambiente, del País Vasco.
-La Ley 7/1997 de 11 de agosto de Protección contra la Contaminación Acústica en Galicia.
-La Ley 16/2002 de 28 de junio de Protección contra la Contaminación Acústica en Cataluña.
-Decreto de la Comunidad de Madrid 78/1999 de 27 de mayo, por el que se aprueba el Régimen de Protección contra la Contaminación Acústica y la Ley 2/2002 de 29 de julio de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid; y
-La Ley 7/2002, de la Generalitat Valenciana de 3 de diciembre de Protección contra la Contaminación Acústica (DOGV 9-12-2002), ésta última desarrollada por el Decreto 266/2004, de 3 diciembre normas de prevención y corrección de la contaminación acústica en relación con actividades, instalaciones, edificaciones, obras y servicios, y Decreto 104/2006 de 14 julio, de planificación y gestión en materia de contaminación acústica.
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